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Conditions de recours aux ASA pendant la crise du Covid-19

Rappel de l'objet de la demande

Dans le cadre de la crise sanitaire liée à la pandémie de coronavirus (COVID-19), un établissement s’interroge quant aux conditions de recours aux autorisations spéciales d’absence (ASA).

  • Quels sont les personnels concernés et pour quelle durée ? Quels sont les cas ouvrant droit à l’octroi d’ASA : garde d’enfants, fermeture de l’établissement, télétravail impossible ? Les personnels à risque doivent-ils bénéficier d’une telle autorisation ou d’un congé de maladie ?
  • Les ASA sont-elles prises en compte dans le calcul de l’absentéisme de la prime de service ?
  • Les agents en ASA sont-ils éligibles au versement de la la prime exceptionnelle annoncée au profit des personnels soignants ?

Textes de référence

  • Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi Le Pors, article 21 ;
  • Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, articles 41 et 45 ;
  • Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, article 115 ;
  • Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, article 45 ;
  • Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, article 8 ;
  • Décret n°88-386 du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière ;
  • Décret n° 2020-73 du 31 janvier 2020 portant adoption de conditions adaptées pour le bénéfice des prestations en espèces pour les personnes exposées au coronavirus ;
  • Arrêté du 24 mars 1967 relatif aux conditions d’attribution de primes de service aux
    personnels de certains établissements énumérés à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 ;
  • Circulaire n°362 du 24 mai 1967 sur les conditions d’attribution de la prime de service aux personnels de certains établissements d’hospitalisation, de soins ou de cure publics ;
  • Circulaire n°436 du 16 novembre 1967 relative aux modalités d’attribution de la prime de service ;
  • Lettre DH/FH3 n°15497 du 29 juin 1994 relative aux abattements appliqués sur la prime de service pour tenir compte de certaines absences ;
  • Circulaire n°DH/8D n° 84-58 du 7 décembre 1984 relative aux autorisations d’absence pouvant être accordées au personnel des établissements mentionnées à l’article L.792 du code de la santé publique pour soigner un enfant malade ou en assurer momentanément la garde ;
  • Circulaire du 15 février 2018 relative au non versement de la rémunération au titre du premier jour de congé de maladie des agents publics civils et militaires ;
  • Communiqué de presse n°989 bis du 16 mars 2020, Secrétariat d’Etat auprès du Ministre de l’action et des comptes publics, Gestion du Covid19 dans la fonction publique ;
  • Note DGAFP, Menace sanitaire grave – épidémie, Situation de l’agent public au regard des mesures d’isolement.

Réponse

SUR LE RECOURS AUX ASA DURANT LA PÉRIODE D’ÉTAT D’URGENCE SANITAIRE

Afin d’enrayer la propagation du Covid-19, le Décret n° 2020-73 du 31 janvier 2020 instaure un dispositif spécifique d’arrêt de travail sans maladie pour les travailleurs faisant l’objet de mesures d’isolement ou de maintien à domicile. Par extension, ce texte permet également de régler la situation des personnels contraints de rester à leur domicile en raison de la quarantaine d’un proche (tes que les parents devant garder leur enfant).
Cependant, ce dispositif n’est applicable qu’aux assurés relevant du régime général : en
sont donc notamment exclus les fonctionnaires affiliés à la CNRACL.

C’est afin de pallier l’inapplicabilité de ce dispositif aux fonctionnaires que les consignes gouvernementales indiquent de recourir aux ASA, de sorte que les agents contraints de rester à domicile puissent bénéficier de l’intégralité de leur rémunération ainsi que du maintien des droits à avancement et à pension.

Rappelons en effet que, à ce jour, l’activité partielle (dispositif dit de « chômage partiel ») ne s’applique qu’aux salariés relevant du Code du travail et non aux fonctionnaires et agents titulaires d’un contrat de droit public.

Cadre général de l’octroi d’ASA dans le cadre de l’épidémie Covid-19

Afin d’adapter les modalités d’organisation du travail permettant d’assurer la mobilisation et la protection des agents publics tout en plaçant ces derniers dans une position régulière, les mesures suivantes ont été exposées :

1) Le télétravail constitue la modalité d’organisation du travail de droit commun, lorsque le poste le permet : seuls les agents publics tenus de participer au plan de continuité de l’activité (PCA) en présentiel se rendent effectivement sur leur lieu de travail.

2) En cas d’impossibilité de télétravailler, doivent être distinguées deux situations concernant les agents qui sont aptes et ne relèvent pas d’un certificat d’arrêt de travail :

  • Pour les agents relevant du régime général de la sécurité sociale et de l’IRCANTEC :
    application du dispositif dérogatoire prévu par le Décret n° 2020-73 précité (congé de maladie sur la base d’un arrêt de travail établi par le médecin assurant le contrôle médical de la mesure d’isolement, d’éviction et de maintien à domicile) ;
  • Pour les fonctionnaires CNRACL : délivrance d’une ASA. L’agent bénéficiera alors du maintien de sa rémunération (traitement indiciaire et régime indemnitaire conformément aux consignes ministérielles). Cette ASA couvre l’intégralité de la durée pendant laquelle les agents ne peuvent exercer leurs fonctions dans l’établissement du fait du Covid-19.

En somme, l’ensemble des agents de votre établissement est susceptible de bénéficier de telles ASA, à l’exception des personnels identifiés dans le PCA comme devant exercer leurs fonctions en présentiel. Les agents affectés à des services non indispensables et ne pouvant pas télétravailler ou affectés à des services fermés sont donc pleinement concernés par ce dispositif pendant la période de crise sanitaire.

Quid des agents devant assurer la garde de leurs enfants ?

En principe, l’octroi d’ASA liées à la parentalité et aux évènements familiaux s’effectue désormais sur le fondement de l’article 21 de la Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 (institué par la Loi n° 2019-828 du 6 août 2019). À ce jour, le décret devant préciser la liste des cas d’ASA, leurs conditions d’octroi et leur durée n’a toutefois pas encore été publié au Journal Officiel.

Faute de parution dudit décret, les ASA accordées aux agents qui ont la charge d’un enfant pour soigner celui-ci ou pour en assurer momentanément la garde continuent donc d’être accordées sur le fondement de la Circulaire n° DH/8D n° 84-58 du 7 décembre 1984.

Ce texte prévoit l’octroi d’une ASA, si les conditions du service le permettent, pour une période de 15 jours consécutifs, si le conjoint n’en bénéficie pas ou que la personne est seule. La circulaire prévoit également que, « dans des cas exceptionnels, cette limite peut être portée à 28 jours consécutifs » mais pourra alors s’imputer sur les droits à congés annuels de l’agent. Toutefois, l’application de ce dispositif aurait alors pour conséquence de placer les agents dans une situation moins favorable que les autres personnels bénéficiant d’ASA pour impossibilité de recourir au télétravail. Partant, il convient de privilégier l’application des consignes gouvernementales suivantes :

  • Pour les personnels indispensables à la continuité du service (tels qu’identifiés dans le PCA), ces derniers doivent recourir au service de garde adapté, mis en place sur le territoire départemental. Un accueil est en effet assuré « dans des conditions de nature à prévenir le risque de propagation du virus, pour les enfants de moins de seize ans des personnels indispensables à la gestion de la crise sanitaire » (art. 9 du Décret n° 2020-293). Le recours aux ASA ne peut ainsi être envisagé qu’en dernier recours.
  • Pour les autres agents publics, le télétravail demeure la solution de droit commun. Lorsque le télétravail est impossible (ou s’il s’avère manifestement incompatible avec la garde simultanée d’enfants), les agents peuvent alors demander à bénéficier d’une ASA valable le temps que durera la fermeture de la structure d’accueil de leur enfant (Communiqué de presse n° 989, Gestion du Covid-19 dans la fonction publique, 16 mars 2020).

Par ailleurs, le Ministère des solidarités et de la santé a été amené à préciser la situation des agents dont l’enfant est atteint du Covid-19 ou fortement suspecté de l’être : dans ce cas, le positionnement en ASA est recommandé afin de couvrir la période de quatorzaine.

Quid des personnels considérés comme « à risque » ?

Dans le contexte de pandémie du Covid-19, une liste de 11 critères pathologiques a été définie par le Haut Conseil de la Santé Publique (HCSP). Relevant de catégories de « personnes fragiles », ces agents doivent être exclus d’un temps de travail en présentiel et placés en ASA à défaut de possibilité de recourir au télétravail.

Les femmes enceintes doivent également faire l’objet de précautions particulières (tant pour la mère que pour l’enfant) : un travail à distance doit systématiquement leur être proposé lorsque le poste est compatible. A défaut, ces agents se voient délivrer une ASA.

Cependant, ces précautions ne s’appliquent pas automatiquement aux personnels soignants, dont la situation doit faire l’objet d’une appréciation au cas par cas en relation avec la médecine du travail. Des « mesures particulières permettant la continuité du service tout en les protégeant » devront ainsi être mises en oeuvre en priorité, notamment la réaffectation des intéressés et le renforcement des mesures de prévention. Ce n’est qu’à défaut de mesures efficaces que le placement en ASA pourra être envisagé en accord avec le médecin du travail.

NOTA BENE : rappelons que le placement en ASA ne concerne pas les agents relevant du régime général. Ceux-ci doivent se rendre sur le portail de l’Assurance maladie afin de déposer une déclaration et bénéficier de la procédure dédiée.

En revanche, les personnels qui fourniraient un arrêt de travail sur la base d’un certificat
médical seront de droit positionnés en congé de maladie et considérés en situation régulière dès la transmission de ce document, sauf pour l’Administration à contester le bien-fondé dudit congé. Ces congés de maladie sont accordés dans les conditions de droit commun prévues par l’article 15 du Décret n°88-386 du 19 avril 1988, exception faite de l’application du délai de carence.

En effet, pour l’ensemble des arrêts débutant à compter du 24 mars 2020 et jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire, l’application du délai de carence est suspendue pour l’ensemble des arrêts (liés ou non au Covid-19) des fonctionnaires et agents contractuels (art. 8 de la Loi n° 2020-290 d’urgence sanitaire).

SUR L’INCIDENCE DES ASA SUR LE MONTANT DE LA PRIME DE SERVICE

Le critère d’assiduité pour la prime de service correspond à un nombre réel de jour de présence sur le site de l’établissement. En ce sens, les absences donnent lieu à un abattement d’une fraction de 1/140ème par journée d’absence.

Certaines absences ne doivent cependant pas être intégrées au sein du calcul de l’abattement. L’article 3 de l’Arrêté du 24 mars 1967 indique que ne donnent pas lieu à abattement :

  • Les absences inférieures à une demi-journée (une absence de 4h étant comptée pour une demi-journée et une absence de 8h pour une journée) ;
  • Les congés annuels ;
  • Les déplacements dans l’intérêt du service ;
  • Les arrêts faisant suite à un accident de service ou une maladie professionnelle ;
  • Les congés de maternité, de paternité ou d’adoption.

Doivent également être déduites des journées d’absence générant un abattement sur le montant de la prime de service :

  • Les journées de RTT ainsi que les absences s’inscrivant dans le cadre du CET ;
  • Les autorisations d’absence pour motifs syndicaux ;
  • Les absences pour l’exercice de fonctions publiques électives.

En la matière, la lettre ministérielle DH/FH3 n° 15497 du 29 juin 1994 est venue ajouter que : « compte tenu de la nature et du caractère particulier des événements qui les justifient, je ne serais pas opposé à ce que, cas par cas, les directions hospitalières ne procèdent plus aux retenues de 1/140 sur les primes de service pour les absences d’une journée qui aurait dû être travaillée, lorsque celles-ci sont spécialement autorisées et justifiées, et lorsqu’elles figurent parmi les absences prévues par ma circulaire n°188 DH/8D du 17 juin 1987 (mariage de l’agent ; naissance d’un enfant ; décès ou maladie
très grave du conjoint, des pères, mères et enfants ; mariage d’un enfant ; décès d’un parent ou allié au deuxième degré). »

Cependant, par exception, ces ASA ne donneront pas lieu à abattement sur le montant de la prime de service.

L’agent public placé en ASA est considéré comme exerçant ses fonctions. L’ASA constitue donc une dérogation à l’article 20 de la loi n° 83-634 selon lequel : « Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. »

Durant la période d’ASA, l’agent public perçoit son entière rémunération : le versement de la prime de service est maintenu pendant cette absence ; l’agent conserve également ses droits à avancement et à pension de retraite.

SUR LE VERSEMENT DE LA PRIME EXCEPTIONNELLE AUX AGENTS BÉNÉFICIANT D’ASA

A l’issue du Conseil des ministres du mercredi 15 avril, le gouvernement a détaillé le montant des primes exceptionnelles qui seront versées dans les trois fonctions publiques. Dans la fonction publique hospitalière, le montant de la prime sera plus élevé (entre 500 et 1500 € selon les personnels et départements les plus touchés).

Cette prime exceptionnelle vise à récompenser les agents particulièrement mobilisés pendant l’état d’urgence sanitaire pour faire face à l’épidémie de Covid-19, afin de tenir compte notamment d’un surcroît de travail significatif durant cette période.

À ce jour, les textes instituant cette prime n’ont toutefois pas encore été publiés, de sorte que les conditions précises de son attribution demeurent indéfinies.

Dans la mesure où ce dispositif indemnitaire devrait concerner les personnels soignants ainsi que les agents poursuivant leurs missions durant la période de confinement, cette circonstance apparait cependant de nature à exclure les personnels qui seraient placés en ASA, faute de pouvoir accomplir leurs obligations de service en télétravail.

Conclusion

En somme, les établissements doivent établir leur PCA, lequel détermine les agents devant être impérativement soit présents physiquement, soit en télétravail.

Dès lors que la présence de certains agents n’est pas indispensable et que le recours au télétravail est impossible, ces derniers doivent être maintenus à domicile en bénéficiant d’ASA (à l’exception des personnels relevant du régime général de la Sécurité sociale, bénéficiant du dispositif institué par le Décret n° 2020-73).

Ces ASA ne sont pas limitées dans le temps et couvrent l’intégralité de la durée pendant laquelle les agents ne peuvent exercer leurs fonctions dans l’établissement du fait du Covid-19. Ces ASA peuvent toutefois prendre fin dans l’hypothèse où la situation de l’agent ne correspondrait plus aux motifs pour lesquelles elles ont été accordées, ou dans la mesure où elles ne seraient plus compatibles avec les nécessités du service.

En l’absence de dispositions spécifiques, ces ASA seront toutefois traitées dans les conditions de droit commun pour l’octroi de la prime de service : les ASA donnent ainsi lieu à un abattement d’1/140e par journée d’absence, conformément aux dispositions de l’Arrêté du 24 mars 1967.

Leur incidence sur la prime exceptionnelle annoncée par le gouvernement à la mi-avril demeure toutefois encore incertaine, les textes instituant cette prime (et en définissant les conditions d’attribution) n’étant pas encore parus. Ce dispositif ayant toutefois vocation à s’adresser aux personnels poursuivant leurs missions durant l’état d’urgence sanitaire, il apparait légitime de considérer que les agents bénéficiant d’ASA en l’absence de solution de télétravail pourront être exclus du bénéficie de cette prime, ou à tout le moins en bénéficieront à un taux réduit au prorata de leurs absences.

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