Quels sont les droits des agents titulaires en cas de congés non pris ?

Publié au Journal officiel du 26 décembre 2020, un décret prévoit pour les agents de la fonction publique hospitalière (FPH) une indemnité pour congés non pris, au titre de l’année 2020, dans le contexte de la lutte contre le Covid-19 (lire l’article HOSPIMEDIA). Hormis ce cas spécifique, qu’en est-il du report et de la demande d’indemnisation pour congés non pris dans la FPH ? En principe, les agents titulaires ne bénéficient pas d’un tel report ni d’une indemnisation. La jurisprudence européenne est toutefois venue apporter des exceptions et a ouvert cette possibilité aux agents de la FPH. Le Conseil d’État a quant à lui apporté des limites concernant le report des congés et le montant de l’indemnisation.

Le principe d’absence de report pour l’agent titulaire

À la différence des agents contractuels qui, eux, bénéficient d’un droit au report de leurs congés et à défaut d’une indemnité compensatrice de congés annuels (décret du 6 février 1991), les titulaires ne bénéficient pas de cette disposition, sauf autorisation exceptionnelle concernant le report (décret du 4 janvier 2002). En effet, l’interdiction du report des congés non pris est assortie, pour ces derniers, de plusieurs exceptions règlementaires :

• le report peut être soumis à une autorisation exceptionnelle de l’autorité de nomination ;
• le report peut être automatique, en application de la jurisprudence européenne.

Ainsi, le principe est celui de la perte des congés non pris ou non épargnés sur un compte épargne temps (CET), au 31 décembre de l’année de référence. C’est pourquoi, les jours ouvrés de congés annuels générés au titre d’une année accomplie doivent être pris au cours de cette année.

Les exceptions prévues par le droit européen

Les règles précitées ont été reconnues comme étant en contradiction avec les textes européens, en ce qu’elles interdisent le report et l’indemnisation des congés non pris (décision de la Cour de justice de l’Union européenne du 20 juillet 2016). Plus précisément, l’article 7 de la directive du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l’aménagement du temps de travail, prévoit que « la période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail« . À titre d’illustration, cette solution s’applique pleinement aux agents mis à la retraite sans avoir pu prendre leurs congés du fait de leur état de santé.

Inspiré de cette directive, le Conseil d’État est venu élargir la possibilité de report, au-delà de l’autorisation exceptionnelle, aux agents ayant été dans l’impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d’un congé maladie. Par la suite, plusieurs circulaires et instructions ont affirmé et étendu ce principe. En effet, l’instruction du 1^er octobre 2013 est venue ajouter au cas des congés pour raisons de santé d’autres types de congés :

• congé maternité ;
• congé d’adoption ;
• congé paternité ;
• congé parental.

Désormais, si un fonctionnaire n’a pas posé ses congés annuels sur la période de référence du fait de l’une de ces situations, il bénéficie du report automatique de ses jours annuels restant, ceci afin de respecter la directive européenne.

Dans cette hypothèse, l’agent n’a pas à faire de demande expresse de report de ses congés annuels, il revient aux services des ressources humaines de les reporter automatiquement. La prise des congés annuels reportés reste cependant soumise à l’accord de l’administration, compte tenu des nécessités du service. Il ressort également de la jurisprudence européenne que les fonctionnaires ont droit à une indemnisation au titre de leurs congés lorsqu’ils n’ont pas été à même de les solder avant la cessation de leurs fonctions pour des motifs indépendants de leur volonté liés à l’intérêt du service.

Les limites apportées par le Conseil d’État

Dans un arrêt du 26 avril 2017, le Conseil d’État apporte quelques limites, et notamment une limite temporelle quant à la demande de report et d’indemnisation. Ainsi, la période de report admissible des congés lorsque le fonctionnaire s’est trouvé en incapacité de travail est fixée à quinze mois, il en est de même concernant la demande d’indemnisation. Le Conseil d’État a également fixé une limite quantitative au montant de l’indemnité. L’indemnisation théorique maximale est fixée à vingt jours (soit quatre semaines) de congés annuels par période de référence (c’est-à-dire par année civile), sous déduction des éventuels congés annuels déjà pris.

Autrement dit, un agent n’est fondé à réclamer l’indemnisation que des seules quatre semaines de congés annuels payés (vingt jours par année civile) pour chacune des périodes considérées, sous déduction des éventuels congés annuels déjà pris, dans la limite de quinze mois de report après le terme de l’année de référence. En revanche, l’agent ne pourra pas bénéficier de ses congés annuels reportés s’il n’a pas formulé de demande en ce sens ou s’il a formulé celle-ci trop tardivement.